Otázka „demokratického deficitu“ Evropské unie

Autor: Tomáš Břicháček | Publikováno: 5.1.2006 | Rubrika: Studie
EU otaznik

Úvod

Výtka, že Evropská unie trpí „demokratickým deficitem“, se do jisté míry stala klišé. Existenci „demokratického deficitu“ ve vzácné shodě, ač z různých důvodů, namítají jak euroskeptici, tak federalisté. Tato výtka je často přijímána automaticky bez přemýšlení a bývá doprovázena povrchními argumenty, na druhé straně se o otázce demokratické legitimity evropských integračních struktur vede již dvě desetiletí na akademické (a někdy i politické) úrovni seriózní debata, která přináší mnohé argumenty k zamyšlení.

O problému této legitimity nebylo třeba uvažovat v začátcích integrace, v období začátků Evropského sdružení uhlí a oceli, a později i EURATOMu a Evropského hospodářského společenství, dokud bylo možné tyto (i přes nadnárodní prvky, zejm. u ESUO) považovat za klasické mezinárodní organizace s jasně vymezeným záběrem, zcela v rukou smluvních stran. „Demokratický deficit“ nebyl diskutován jako problém přesto, že institucionální systém se teprve vyvíjel a přesto, že předchůdce Evropského parlamentu byl v této době volen nepřímo a měl jen velmi omezené pole působnosti.

Počátek problémů lze hledat v souvislosti s procesem, který bývá nazýván konstitucionalizace. Evropský soudní dvůr ve slavných rozsudcích první poloviny 60. let proklamoval, že zakládajícími smlouvami byl vytvořen autonomní právní řád, který zavazuje nejen státy, ale i jednotlivce, a je v některých svých částech přímo aplikovatelný bez transformace vnitrostátními právními akty (doktrína přímého účinku), a že tento právní řád má přednost před vnitrostátním právem (doktrína přednosti komunitárního práva). Členské státy tento koncept dříve či později v zásadě akceptovaly.1

Jakkoli i dříve zaznívaly kritiky některých jevů, které dnes bývají v souvislosti s tzv. demokratickým deficitem akcentovány, význam těchto konceptů se začal plně projevovat od poloviny 80. let, kdy integrace začala nabírat na obrátkách. Za působení Jacquesa Delorse v čele Komise integrace zaznamenala zásadní kvantitativní i kvalitativní posun. Podstatné množství důležitých vládních funkcí bylo z působnosti vládních orgánů členských států přeneseno na úroveň ES resp. EU.2 Evropské společenství se stalo instancí rozhodující o každodenních právech a povinnostech jednotlivců. V souvislosti s tímto procesem je logické, že ES resp. EU začalo být v mnohém připodobňováno ke státu a začaly být kriticky zkoumány jeho procesy rozhodování.

V tomto krátkém zamyšlení se budeme věnovat problému demokratické legitimity Evropské unie v souvislosti s výtkami, které v rámci debaty nejčastěji zaznívají. Naším cílem bude odlišit skutečné problémy od domnělých a na základě toho posoudit, zda EU opravdu trpí něčím, co bychom mohli nazvat „demokratickým deficitem.“

1. Pojem demokratického deficitu

1.1 Definice

Definic demokratického deficitu je mnoho. Jsou odrazem různorodosti jednotlivých pojetí, která se liší co do obsahu i rozsahu jevů (skutečných i domnělých), které jednotliví autoři pod tento pojem zahrnují. Tak například podle často citované definice M.J. Bauna demokratický deficit EU spočívá ve „zvětšující se mezeře mezi mocí a autoritou institucí ES, tím, jak jsou další a další aspekty státní suverenity přesouvány na evropskou úroveň, a možností občanů evropských zemí vykonávat dohled a kontrolu nad procesem rozhodování ve Společenství skrze své volené zástupce, ať už v národních parlamentech nebo v Evropském parlamentu“.3 Podle S. Williamsové jde o „mezeru mezi mocí přenesenou na úroveň Společenství a kontrolou voleného Parlamentu nad ní“. Tato mezera je prý vyplněna úředníky, experty a organizovanými lobby.4 Podle H. Köchlera demokratický deficit spočívá v „omezené odpovědnosti institucí, které rozhodují, vůči demokraticky zvoleným zástupcům, v nedostatku transparentnosti rozhodovacího procesu obecně” a v tom, že EU je politicky “podvyvinutá” a postrádá nutnou politickou strukturu, která by sloužila jako transmission belt mezi úrovní lidovou a politickou.5

Pojem „demokratický deficit“ ve všech pojetích, a ve všech květnatých definicích (jak je patrno i z právě uvedených), v podstatě znamená v tom či onom ohledu nedostatek demokratické legitimity. Z této jednoduché a velice obecné definice budeme dále vycházet a oba pojmy budeme používat promiscue.

1.2 Nejčastější argumenty kritiků evropské demokracie

Začněme výčtem argumentů, které kritici demokratické legitimity evropské integrace na politické i akademické úrovni nejčastěji vyslovují, aniž bychom se k nim zatím jakkoli hlásili či je zavrhovali.

(1) Zpravidla bývá namítáno, že v evropské institucionální struktuře dominuje exekutiva. Zrcadlovým argumentem je, že Evropský parlament coby jediný přímo volený orgán EU je příliš slabý a nemá postavení, jaké by mu příslušelo.

Vychází se z toho, že exekutiva je v rámci evropských orgánů zastoupena (a) Radou, složenou z ministrů vlád členských států, (b) Evropskou radou, složenou z hlav států, resp. vlád plus předsedy Komise (jakkoli tato není jednou ze základních institucí) a (c) Komise, která je evropskou exekutivou v nejužším smyslu a jejíž členové jsou jmenováni pod určující rolí národních vlád. Přitom je argumentováno, že právě Rada s Komisí jsou dva hlavní aktéři rozhodování EU, Evropská rada pak tím, kdo udává evropské integraci základní směr. Parlament se svými omezenými pravomocemi je přitom prý v pozadí. Kritika také často směřuje na fakt, že ministři národních vlád se na evropské úrovni v Radě stávají zákonodárci, přičemž Rada je mnohými stále vnímána jako hlavní legislativní orgán EU, zatímco Parlament je až druhý v řadě (např. J. Weiler, S. Hix, H. Köchler).6

Přes skokový nárůst pravomocí, který zaznamenal Evropský parlament v posledních dvaceti letech počínaje Jednotným evropským aktem, je tato instituce nadále mnohými považována za slabou, zejména při srovnání s rolí, jakou hrají parlamenty v systémech jednotlivých členských států. Evropský parlament plní jen omezené, přesně definované funkce, které bývají vnímány jako negativní, blokační, nedovolující samostatnou aktivitu. Podle H. Köchlera z důvodů nedostatku pravomocí Parlamentu nejde o opravdovou dělbu moci, ale jen o systém brzd a protivah mezi institucemi. Řečeno federalistickou dikcí, Evropský parlament v současném institucionálním rámci nemůže jednat jako zástupce suveréna – lidu Evropy.7

Často je argumentováno, že převaha exekutivních aktérů neznamená pouze převahu nad Evropským parlamentem, ale také oslabení národních parlamentů. Exekutivní aktéři totiž na evropské úrovni rozhodují o záležitostech, které dříve spadaly do kompetence domácích legislativ. Když jsou tyto pravomoci přeneseny na Společenství, rozhoduje se o nich právě v systému, kde dominuje exekutiva. Jednání národních exekutivních aktérů na evropské úrovni - ministři, když hlasují v Radě, diplomaté při práci v COREPERu nebo vrcholní představitelé států při zasedání Evropské rady – je prý mimo kontrolu národních parlamentů, a ty tak mohou být při rozhodování v Bruselu jednoduše ignorovány.

Řešením, které je nejčastěji nabízeno, je zvýšení pravomocí Evropského parlamentu a větší zapojení národních parlamentů do rozhodovacího procesu.

(2) Evropské unii bývá zpravidla vytýkána technokratičnost a nedostatek kontroly nad “technokraty”. Podle kritiků je politický systém EU poznamenán nedostatkem otevřenosti, dominancí expertů, smlouváním a handrkováním mezi sektorovými zájmy. „Suverenita expertů“ zde prý převažuje nad suverenitou lidu (S. S. Andersen, T.R. Burns)8, EU je prý v rukou neodpovědných bruselských technokratů samostatně dělajících politiku. Hlavním zosobněním technokratičnosti bývá Komise se svými regulačními pravomocemi, s monopolem na zákonodárnou iniciativu a s údajně přebujelým byrokratickým aparátem. Dalším terčem kritiky v tomto směru bývají evropské agentury, COREPER, systém výborů kolem Rady (komitologie), tajná jednání Rady apod. Kritice se někdy nevyhne ani Rada jako taková, Evropský soudní dvůr či Evropská centrální banka.

(3) Dalším častým argumentem je, že bez ohledu na zvyšování pravomocí Evropského parlamentu EU jako politická unie nemůže být demokratická, protože neexistuje žádný evropský politický národ / lid. Tento přístup může variovat v tom, od jakého stupně integrace je existence evropského lidu vyžadována jako podmínka, v definici lidu i v názoru, zda tento lid může v budoucnu vzniknout. Tento argument, příznačný pro odpůrce hlubší integrace, je někdy označován jako teze neexistence evropského lidu / dému (např. Weiler).

(4) Demokratický deficit je někdy spatřován také v tom, že přes vzrůstající moc Evropského parlamentu nadále neexistují opravdové “evropské” volby – volby o osobnostech a stranách na evropské úrovni, volby o evropských tématech o řízení evropské politické agendy. Bývá argumentováno tím, že volby do Evropského parlamentu jsou v jednotlivých členských státech vedeny hlavně o domácích tématech. Tyto volby jsou často v jednotlivých státech považovány občany za volby druhé kategorie (stejně jako regionální či komunální), poločasové “národní volby”, které vypovídají spíše o popularitě či nepopularitě národní vlády.

(5) Objevuje se argument, že na evropské úrovni neexistuje opravdová politická soutěž (např. S. Hix). Vychází se z toho, že neexistují takové evropské volby (zejména volby do EP), kde by soupeřily rivalitní přístupy k evropské politice, volby, které by byly schopny pohnout politickým směřováním Unie, volby, které by měly určující vliv na obsazení čelných politických funkcí Unie. Neexistují prý opravdové silné politické strany na evropské úrovni, které by mohly reprezentovat roztříštěné rivalitní politické preference a zájmy občanů na úrovni EU. Místo toho se prý aktivně projevují zájmové skupiny a lobby, kterým evropské instituce dávají velký prostor (např. J.Weiler).9

(6) Častým argumentem je také, že “Brusel” je jednoduše “příliš vzdálený” občanům, že evropské struktury jsou odlišné od těch, na které jsou občané zvyklí ze svých států, a jsou pro ně netransparentní. Sama Komise v Bílé knize o evropském vládnutí konstatuje, že „mnoho lidí ztrácí důvěru, že složitý a nedostatečně chápaný systém jim poskytne politiku, kterou chtějí. Unie je často nazírána jako příliš vzdálená a současně vtíravá… Mnoho Evropanů pociťuje odcizení od fungování Unie”.10

1.2

Mezi jednotlivými zmiňovanými výtkami lze rozlišovat ty, které se týkají fungování institucí a procedur v demokratickém státě. Tyto aspekty zde uvedené zejména sub (1)(2), jsou někdy označovány jako formální stránka demokratické legitimity. Jako stránku sociální pak můžeme označit míru veřejné akceptance systému, v daném případě tedy, jak moc občané členských států ve skutečnosti přijímají Evropskou unii a její instituce za své (srov. výtky sub 3-6).11

1.3

Pro úplnost dodejme, že jsou autoři, kteří existenci demokratického deficitu zcela odmítají. A. Moravcsik tvrdí, že „systém brzd a protivah, nepřímá demokratická kontrola skrze národní vlády a vzrůstající pravomoci EP dostatečně zajišťují, že politické rozhodování EU je téměř ve všech případech čisté, transparentní, efektivní a odpovídající požadavkům evropských občanů”.12 Moravcsik obšírně polemizuje se všemi uvedenými i některými méně častými výčitkami vůči EU a všechny s více či méně přesvědčivou argumentací odmítá. Některým z těchto argumentů se budeme podrobněji věnovat dále.

Také G. Majone se svou teorií “regulatorního státu”, kterou se na tomto místě nemůžeme blíže zabývat, prakticky obhajuje pro EU vzhledem k povaze jejích pravomocí technokratický model. Podle Majoneho problémem EU spíše než demokratický deficit je deficit důvěryhodnosti a nedostatek politické odpovědnosti. Majone vidí prostor k zlepšení v transparentnějším rozhodovacím procesu, v dohledu soudů (ex post review) a ombudsmanů, ve větší profesionalitě vykonavatelů moci atd., tedy v promazání soukolí spíše než v systémových změnách.

2. Kriticky o tradičních výtkách

Podle O. Wavera se Evropa v rámci integračního procesu vydala na cestu „postsuverénního experimentu“, jehož prozatímním výsledkem je neurčitá, vývojově neuzavřená pospolitost nového druhu, která je „více než jen mezinárodní organizací, ale méně než stát“.13 Právě na fakt, že Evropská unie je útvarem sui generis, bychom neměli zapomínat, ať zkoumáme kterýkoli aspekt její demokratické legitimity. V souladu s tím se nyní podívejme kriticky na jednotlivé výtky, které jsme nastínili v předchozí kapitole.

2.1 O dominanci exekutivy

Dominuje opravdu v evropských institucích exekutiva, zatímco postavení Evropského parlamentu je příliš slabé? Pokud ano, lze v tom spatřovat demokratický deficit EU?

Jak už jsme uvedli výše, zastánci tohoto pohledu argumentují, že v EU dominují především národní exekutivní aktéři v Radě a v Evropské radě a nadnárodní exekutiva, tj. Komise, zatímco EP je na vedlejší koleji. Argumentů podporujících toto pojetí najdeme dostatek.

(a) Je skutečností, že “exekutivní” orgány mají širší pole působnosti a jejich pravomoci jsou v zakládajících smlouvách vymezeny poměrně obecně, zatímco kompetence Parlamentu jsou omezené a jsou vymezeny relativně přesně. Do kontrastu bývá dáváno především postavení Rady a Parlamentu coby dvou institucí vykonávajících legislativní funkce. Tak například postavení Rady je článkem 202 SES vymezeno obecným rámcem: „K dosažení cílů vytyčených touto smlouvou za podmínek jí vymezených Rada: zajišťuje koordinaci obecných hospodářských politik členských států, má rozhodovací pravomoc, svěřuje Komisi v aktech, které přijímá, pravomoci k provádění předpisů, které vydá...“ Naproti tomu postavení Parlamentu je v čl. 189 SES vymezeno tak, že Parlament „...vykonává pravomoci, které mu tato smlouva svěřuje”. Tyto pravomoci jsou dány jednak články 251 a 252, které vymezují spoluúčast Parlamentu na přijímání legislativy v případech, kdy je na ně v jiných článcích SES odkázáno, další nemnohé pravomoci jsou pak explicitně popsány v příslušných partiích (zejm. součinnost při ustavování Komise a její kontrola, role při přijímání rozpočtu, role při přijímání nových států do EU, volba ombudsmana). Tímto omezeným a přesným vymezením se postavení Evropského parlamentu jasně odlišuje od role parlamentu v klasické parlamentní demokracii.

(b) Poslanci EP ani Parlament jako celek nemají zákonodárnou iniciativu, ta přísluší jedině Komisi (až na nepatrné výjimky, kdy přísluší Radě) a Parlament může Komisi pouze požádat, aby předložila určitý návrh. (c) Také role Parlamentu při sestavování nové Komise je slabší než role národních parlamentů při ustanovování vlády. I když schválení Parlamentu podléhá nominace předsedy Komise a posléze Komise jako celku, přesto jsou to národní vlády, kdo jednotlivé komisaře de facto vybírá a kdo celkově udává směr při ustanovování Komise. Komise rozhodně není v žádném smyslu parlamentem “volena”, jakkoli návrh evropské ústavy obsahoval právě tento termín. Volby do Evropského parlamentu tak v podstatě nemají velký vliv na obsazení Komise.

Z uvedeného je zřejmé, že postavení Evropského parlamentu není rovnocenné roli národních parlamentů v ústavních systémech členských států a že “exekutivní aktéři” mají širší pole působnosti. Je v tom však možné spatřovat nedostatek demokratické legitimity Unie?

Závěry o převaze exekutivy a z ní vyvozované nedemokratičnosti jsou mimo jiné podmíněné tím, že EU je srovnávána se státem a jeho základními demokratickými mechanismy. Jak však správně poznamenává A. Moravcsik, Evropskou unii není vhodné srovnávat s demokracií westminsterského typu nebo jakousi (vysněnou) ideální parlamentní plebiscitární demokracií.14 Jednak proto, že i praxe jednotlivých členských států je často jiná, především však proto, že Evropská unie není státem, ale společenstvím států. Je stále mezinárodní organizací, byť s některými federativními prvky. Je proto logické, že její struktura tomu musí odpovídat a musí zajišťovat především reprezentaci zájmů jednotlivých členských států. Tuto reprezentaci zajišťují právě národní vlády v Radě, resp. vedoucí představitelé států, resp. vlád v Evropské radě. Je věcí demokraticky odpovědné exekutivy, aby pod dohledem parlamentu vedla zahraniční politiku státu. Z toho vyplývá role vlád v každé mezinárodní organizaci. Z tohoto pohledu nelze než souhlasit s Moravcsikem, který v demokratické odpovědnosti národních vlád spatřuje nejpodstatnější zdroj demokratické legitimity EU.15

Z pohledu zastánce mezivládního přístupu by tato legitimita byla dokonalá, pokud by rozhodovací procedury počítaly vždy s jednomyslným souhlasem všech národních vlád. Tento přístup ovšem musí jistě do určité míry ustoupit v zájmu zajištění efektivity rozhodování. Otázce trade-off mezi touto efektivitou a demokratickou legitimitou se budeme věnovat níže. Každopádně právě ústup od jednomyslného hlasování na úkor hlasování kvalifikovanou většinou znamená oslabení mezivládní legitimity. Tuto mezeru může alespoň částečně zaplnit Evropský parlament. Je-li oslaben zdroj legitimity mezivládní, je zde jako druhý zdroj legitimity, vycházející přímo od občanů členských států. Je třeba opatrnosti v úvahách, v jakém rozsahu je toto možné.

Nejvýznamnější změny posledních let v pravomocech evropských institucí se týkaly právě Evropského parlamentu. Prakticky každá reforma zakládacích smluv počínaje Jednotným evropským aktem znamenala zvýšení pravomocí Parlamentu a zvýraznění jeho postavení vůči Komisi a Radě. Vztah Parlamentu a Komise se dnes v mnohém podobá klasickému vztahu parlamentu a vlády v parlamentní demokracii. Někteří by Evropskému parlamentu rádi přisoudili roli reprezentanta „evropského suveréna“ – evropských občanů (např. Mancini, Köchler)16 a litují, že jím s nynějšími omezenými pravomocemi být nemůže. O tom, jak hluboce je tento přístup za současné situace scestný, bude řeč dále.

H. Köchler vyčítá institucionální struktuře EU, že kvůli slabému postavení Evropského parlamentu je pouhým systémem brzd a protivah (checks and balances), ne systémem s pravou demokratickou dělbou moci.17 Chce-li tímto tvrzením současný systém kritizovat, vybral si pojem s příliš dobrými konotacemi, který evokuje prostředí stabilní a zakořeněné americké demokracie. Ve skutečnosti právě systém, ve kterém se jednotlivé instituce vyvažují a navzájem kontrolují, je pro komunitární úroveň ještě významnější než pro úroveň státu. Právě v systému brzd a protivah lze vidět významnou roli Evropského parlamentu.

Mezinárodní organizace nejsou a nemohou být vedeny parlamentním shromážděním, to však neznamená, že by takové orgány nemohly mít své významné místo. Evropský parlament i přes pochybnosti, které můžeme mít o jeho reprezentativností (viz. zejm. 2.3 a 2.4 ), získává mandát od voličů. Tento mandát, i se všemi výhradami, které lze vyslovit k jeho síle, můžeme považovat za dostatečný pro orgán s kontrolními a spolurozhodovacími pravomocemi, sloužící jako jistý korektor politiky a ochránce zájmů občanů. Za takový orgán dnes Evropský parlament s jeho pravomocemi lze považovat.

Zda dále pokračovat v rozšiřování těchto pravomocí, je otázka sporná. Níže uvádíme argumenty proti zjednodušenému pohledu, že více pravomocí EP znamená více demokracie v EU.

Odmítáme-li tezi, že současné institucionální uspořádání, vyznačující se silnějším postavením národních i komunitárních exekutivních aktérů, znamená problém demokratické legitimity EU, neznamená to, že nelze vidět prostor pro zlepšení. Již dlouho je vedena debata o větším zapojení národních parlamentů do evropského rozhodování. Změny, které byly uskutečněny na evropské úrovni, např. v podobě Protokolu o roli národních parlamentů v EU (příloha Smlouvy o EU), byly spíše kosmetické.18 Ve skutečnosti by nejdůraznější krok tímto směrem mohly udělat samy členské státy, kdyby ve svém ústavním systému zakotvily mechanismy kontroly nad svými vládními představiteli, při jejich hlasování v Radě nebo obecně při reprezentaci státních zájmů v EU. Je vnitřní záležitostí každého členského státu, jak nastaví vztahy mezi svým domácím parlamentem a vládou v otázkách evropské integrace. Navenek je hlavním aktérem každodenního rozhodování na evropské úrovni vláda (resp. celá exekutiva) členských zemí – její ministři rozhodují v Radě a většinou jsou to pracovníci ministerstev, kteří jednají v pracovních skupinách a výborech. Vnitrostátně ale může existovat značná koordinace postupu mezi vládou a parlamentem.19

V současnosti jsou národní parlamenty ve většině členských zemí zapojeny do evropského rozhodování jen okrajově. Vláda má často povinnost o připravovaných rozhodnutích v Radě národní parlament pouze informovat. Je-li národní parlament s rozhodnutími svojí vlády na evropské úrovni nespokojen, může jí vyslovit nedůvěru, ale samo rozhodnutí, ke kterému došlo, tím už nezvrátí. Řešením by bylo, aby důležitá plánovaná rozhodnutí vlády na evropské úrovni musela být předem schválena národním parlamentem. Schválení národního parlamentu by měla podléhat i nominace kandidáta vlády na evropského komisaře. Prostor pro zlepšení mají v tomto ohledu v rukou členské státy samotné.

2.2 Technokracie

Podíváme-li se do historie, počátky evropské integrace nelze označit jinak než jako technokratické. Původní pragmatická koncepce otců zakladatelů evropských intergračních struktur byla založena na sjednocování Evropy postupnou sektorovou integrací ve strategických oblastech pod vedením expertů a úředníků nezávislých na národních vládách (Vysoký úřad, resp. Komise a jejich aparát) - přes uhlí a ocel, atomovou energii, přes společný trh. Domnívali se, že to bude nejúčinnější metoda pro sjednocení Evropy na pevném základě.20

Lze řící, že technokratům, jakkoli by si to přáli, se nikdy nepodařilo opravdu samostatně Společenství vést. Vlády členských zemí si udržely zásadní vliv na rozhodování (v podobě Rady, resp. později také v podobě Evropské rady) a žádný pokrok v integraci by nebyl možný bez jejich souhlasu. To platí i o akceptování rozsudků ESD, které výrazným způsobem ovlivnily proces integrace (Costa ENEL, Cassis de Dijon ad.). Později s prohloubením integrace a s ustálením institucionálního rámce byly technokratické prvky dále omezeny posílením role Evropského parlamentu a jejích kontrolních i spolurozhodovacích pravomocí. Přesné porovnávání míry expertního rozhodování na úrovni Unie ve srovnání s členskými státy či s jakýmsi ideálním modelem by muselo být předmětem dlouhé odborné práce, na tomto místě se otázce můžeme věnovat jen v obecnější rovině. Není pochyb o tom, že Evropská unie dnes na běžného občana působí často dojmem studené mašinerie expertů a byrokratů.

Jedním důvodem může být, že pravomoci EU se z velké částí týkají odborné ekonomické agendy řízení společného trhu. I produkty běžného legislativního procesu, na kterých se účastní Evropský parlament, pak mohou působit nesrozumitelně, technicky, nelidsky. Další faktor, který se týká již evropské exekutivy a který vyzdvihuje Moravcsik, je založen na argumentaci, že oblasti autonomního rozhodování evropských orgánů jsou přesně ty oblasti, které jsou i na úrovni států zpravidla vyloučeny z přímé demokratické odpovědnosti. Moravcsik zde míní různé delegované pravomoci v oblasti volného trhu, ochranu hospodářské soutěže a další výkonné pravomoci Komise či monetární politiku ECB. To podle Moravcsika nechává dojem, že EU je nedemokratická, zatímco se ve skutečnosti specializuje na ty aspekty moderních demokracií, které tíhnou k menší přímé politické účasti, zatímco naopak oblasti, jež tvoří vrcholně politická témata, která jsou součástí demokratické soutěže, zůstávají především na národní úrovni.21

V odborném rozhodování některých specifických otázek nelze hledat ohrožení demokracie. Zastoupení expertního prvku v evropské normotvorbě je nutno vnímat v kontextu okruhu činnosti EU a jejích pravomocí, stejně jako ve vztahu k historickému vývoji.

2.3 Evropský démos – podmínka sine qua non pro demokratickou EU?

Nejčastěji a nejjednodušeji je demokracie definována jako vláda lidu, často zaznívá také definice, podle které jde o vládu lidu lidem pro lid. Ať už budeme vycházet z jakékoli definice, klíčovým prvkem bude vždy lid – démos. Tento lid není jen nahodilým souborem jednotlivců či skupin nalézajícím se na území daného státního celku, ale musí jít o společenství lidí sdílejících společnou identitu, vědomí sounáležitosti a pocit solidarity, tj. o politický národ. Jen v takovém prostředí mohou fungovat přirozené demokratické mechanismy, které budou generovat všeobecně akceptovatelné a veřejností kontrolovatelné rozhodovací procedury.

Tento evropský démos neexistoval, neexistuje, a je otázkou, zda vůbec kdy může vzniknout. Evropský lid existuje jen ve statistickém smyslu jako soubor 450 milionů občanů členských států. Unie má místo toho 25 svébytných politických národů,22 mezi kterými jsou jazykové, kulturní, historické, ale i právní, sociální a ekonomické rozdílnosti. Tyto národy si přejí přijímat vlastní zákony, rozhodovat o své vlastní vládě, rozhodovat o správě svých věcí. Rozhodování z vnějšku, nadřazenou entitou, vnímají naopak většinou negativně. Evropské národy nesdílejí společný jazyk, společnou historii, společné sjednocovací mýty, neexistuje mezi nimi cítění společného osudu.23 Chybí jim pocit sdílené kolektivní identity a loajality. Neexistuje evropský veřejný prostor, schopný efektivně nahradit veřejný prostor národních států v jeho jedinečné integrační a kritické funkci.24 Chybí pocit důvěry a solidarity vlastní demokratickým národním státům.25
Slovy I. Karlssona: „Evropa není ani společenstvím založeným na komunikaci (communication-based community) ani na zkušenostech (experience-based community).“ Obojí Karlsson považuje za neodmyslitelné pro vývoj kolektivní politické identity. Ta se vytváří sdílením zkušeností, mýtů, pamětí, které jsou často v kontradikci s oněmi, jež jsou vlastní jiným kolektivním identitám.26

Tomu, aby evropsko-unijní identitě mohl být dán obsah, brání v jistém smyslu i to, že neexistuje konsensus o “finalité politique” evropské integrace co do hloubky i geografické šíře. Podle T. Jansena EU zůstává nedokončeným vyjádřením konečně nedefinovaného projektu. Je tak spíše procesem než projektem.27

Za jedinou směrodatnou společnou formativní zkušenost lze považovat křesťanství, které dalo dnešní Evropě základy morálky, společný způsob uvažování a které se stalo základním rysem evropské identity. Paradoxní je, že militantní sekularismus některých zemí zabránil tomu, aby se odkaz na křesťanství dostal do preambule evropské ústavní smlouvy.

Neexistuje-li evropský démos a nic nenasvědčuje tomu, že by v dohledné době mohl vzniknout, je tedy třeba zamyslet se nad implikacemi pro demokratickou legitimitu Unie. Podle vyhraněných euroskeptiků právě z důvodu neexistence evropského lidu nebude EU nikdy demokratická, protože demokracii lze prý rozvíjet jen na úrovni národního státu, státu vybudovaného a udržovaného svébytným démem.28

Je mnoho důvodů pro to, souhlasit se zastánci teze, že demokracie potřebuje základnu v (národním) státu, který je ideálním prostředím pro její rozvoj.29 Je to dáno tím, že právě stát postavený kolem národa představuje v ideálním případě organickou, dostatečně homogenní, sociálně soudržnou konstrukci, společenství. Stejně jako rodina je základní jednotkou společnosti na mikroúrovni, za základní organizační jednotku společnosti na makroúrovni lze v ideálním případě považovat stát – stát založený kolem lidu, který si jej přeje udržovat a který je státu loajální. Lze z toho ale bez dalšího vyvozovat, že na jiné úrovni než státní nemůže být organizace společnosti demokratická?

Doktrinářské lpění na takovém předpokladu by znamenalo, že jedinou formou demokratického uspořádání by byl vysoce centralizovaný stát. Ve stejném duchu bychom totiž mohli argumentovat, že např. regiony jsou nedemokratické, protože neexistuje žádný lid, na kterém by byly založeny. Argument by mohl být o to pádnější, že v některých zemích, jako např. v ČR, na Slovensku nebo ve Francii vznikly víceméně umělé entity nezohledňující historické celky. Mohli bychom pak zpochybňovat legitimitu Libereckého kraje, s tím, že neexistuje žádný liberecký démos, žádné volby s vyhraněně libereckými tématy, že krajské volby jsou volbami druhořadými o národních tématech, že voliči odvozují svá hlasování od politických preferencí na státní úrovni atd. atd. Na problém je ale nutno nahlížet trochu jinak. Pro mnohá rozhodování je národní stát příliš velký, a proto existují samosprávné obce a regiony, pro mnohá rozhodování je zase příliš malý, a proto existují mezinárodní organizace a další formy mezinárodní spolupráce. Na každé z těchto nad- či podúrovních najdeme témata, která jsou pro tamní obyvatelstvo důležitá a k jejichž řešení není třeba žádný démos. Zcela postačí, má-li toto obyvatelstvo společné zájmy, společné problémy a vůli společně o nich rozhodovat. Může existovat i silný pocit příslušnosti k regionu či obci. Důležité je nezapomínat na to, která úroveň je základní a které jsou odvozené a čerpají svoji legitimitu od státu.

Těžiště politické soutěže a rozhodování musí zůstat na úrovni národního státu. Právě na této úrovni má být rozhodováno, které vybrané otázky budou delegovány k vyřizování nižšímu či vyššímu celku. Vše je otázkou rozsahu kompetencí a způsobu, jakým jsou tyto pravomoci vymezeny. Na evropskou úroveň by měly být přenášeny, ostatně v souladu s proklamovaným principem subsidiarity, jen ty otázky, které nelze uspokojivě řešit na úrovni členských států, a jejichž rozhodování „dál od občanů“ je vyváženo citelnými výhodami. Když už je určitá pravomoc na evropské instituce přenesena, mělo by být citlivěji uvažováno o tom, zda je opravdu nutné rozhodovat v Radě o dané oblasti kvalifikovanou většinou a ne jednomyslně a zda výhody plynoucí z efektivity rozhodování jasně převažují nad rizikem, že stát může být v dané oblasti přehlasován. V dnešní EU je bohužel zřejmé, že se toto neděje.

Vraťme se ještě na chvíli k otázce dému. Předpoklady pro započetí postupného, spontánního vzniku evropské identity položilo vytvoření společného evropského trhu s volným pohybem zboží, osob a kapitálu. Bohužel v uvažování evropských politických elit převládl v tomto ohledu aktivismus, namísto respektování spontánního vývoje. Někteří evropští politici se snaží vytvořit evropskou identitu, a co hůř, dokonce evropský lid uměle shora. Aktivní pokusy v tomto směru můžeme sledovat už od poloviny 80. let (Addoninův výbor, následné zavedení vlajky a hymny atd.). Přelom přinesla Maastrichtská smlouva s konceptem “občanství EU”.30 Ač tento termín není zatím ničím jiným než zvučným označením pro několik dílčích práv, je sám o sobě ukázkou jistého chápání Unie – chápání federalistického. V dějinách politických systémů bylo občanství a práva z něj vycházející vždy spojeno se státem. Aplikace pojmu občanství v jakkoli omezeném rozsahu, na úrovni společenství států, jakým je Evropská unie, představuje zcela novou situaci.31

„Evropská idea“ je prosazována často více či méně otevřeně v opozici k národnímu cítění. S oblibou bývá jako ospravedlnění opakováno, že evropská integrace překonala ostudný odkaz evropských nacionalismů, údajně odpovědných za dvě světové války či za války jugoslávské. Problémem je, že se náhradou nabízí něco, co nemůže být náhradou rovnocennou. Slovy E.Ottolenghiho: Podporuje se opuštění starých loajalit (allegiances) ve prospěch identity postavené výlučně na doktríně práv, zrušení hranic a triumfu jednotného trhu.32

Identity jsou produktem a výsledkem dlouhého historického vývoje, ne laboratorních experimentů.33 Nevznikají podle směrnic, vědeckých pojednání, nemohou být vyčarovávány na seminářích a konferencích. Základy pro její vznik byly položeny: dlouholeté mírové soužití, intenzivní propojení ekonomik v rámci společného trhu, odstranění hraničních kontrol, společná měna, studentské výměny. Důležité je uvědomit si, kde jsou rozumné meze takového sebeztotožnění obyvatelů s Unií. Tato identita by měla být založena především na pozitivním vztahu obyvatel EU k Unii, na pocitu hrdosti, že jejich stát je členem tohoto seskupení, na pozitivním vztahu k ostatním členským státům a jejich národům. Neměla by být chápána jako nahrazení národních identit a jako základ evropského politického národa.

Ad (4) Volby do Evropského parlamentu

Volby do Evropského parlamentu opravdu nejsou soutěží o obsah a směr politiky EU, nejsou soutěží o uchopení výkonné moci. Nelze než souhlasit s tím, že jsou spíše “národními” volbami, protože spíše než témata evropské politiky se v kampani objevují záležitosti vnitropolitické. Střetávají se zde národní politické strany se svými domácími programy. Na tom nemohou nic změnit občasné zmínky v propagačních letácích či na billboardech o příslušnosti strany k té či oné evropské politické straně v EP. Tyto evropské „politické strany” (či spíše poslanecké kluby) zná ostatně jen málokterý volič.

Nelze než souhlasit také s tím, že jde o volby druhořadé. Primární motivací politických stran v EU je ovládnout domácí politické hřiště. Základní politická bitva, do které politické strany vrhnou největší úsilí a nejvíce financí, se tedy vede o národní parlamenty (resp. jejich dolní komory). Centrum moci a přerozdělování je totiž právě na úrovni státu. Všechny ostatní volby, ať už regionální, komunální, ale i volby do druhé, slabší parlamentní komory (je-li taková, a je-li přímo volená) jsou v jejich stínu. I zde občané v drtivé většině odvozují svoji volbu od svých preferencí na státní úrovni. Jen v menších obcích bývá obvyklé volit místní výrazné osobnosti z nezávislých kandidátů. Evropské volby spolu s dalšími „druhořadými“ volbami dávají lidem příležitost vyjádřit nespokojenost s vládou. Slouží tak jako ukazatel popularity vlády. Evropské (stejně jako regionální a obecní) volby tak často vyhrávají opoziční strany.34

Je zřejmé, že voliči při volbách do EP nemají příležitost vybírat si mezi rivalitními kandidáty na rozhodující evropské exekutivní funkce nebo reálně ovlivnit politické směřování Unie.35 V tomto ohledu jsou ještě slabší než volby regionální či obecní, protože v nich (ač většinou nepřímo) volí v osobě lídra kandidátky i starostu či vedoucího představitele regionu a volba (i přes omezenou roli územních samospráv v některých zemích) tu přece jen občas přináší také možnost rozhodnout o tom, zda bude uskutečněn ten či onen konkrétní projekt.

Pro evropské stejně jako pro další „druhořadé“ volby je také příznačná nižší účast než v národních volbách. Ta se navíc v případě EP od voleb k volbám pozvolna snižuje z 63% v roce 1979 na 46% v roce 2004.36 Zajímavé na tom je, že účast zatím klesala navzdory zvyšování pravomocí EP.

Jakkoli je toto vše skutečností, a můžeme tedy - co do popisu stavu - dát za pravdu kritikům, nelze s nimi souhlasit v hodnocení tohoto stavu. Vzhledem k tomu, co bylo řečeno o postavení a roli Evropského parlamentu (viz 2.1), není třeba vidět v žádném z těchto jevů základní problém z hlediska demokratické legitimity Unie. Ta nadále pramení především z reprezentace členských států.

Brusel občas v jisté sebemrskačské póze prezentuje nízkou volební účast spolu se zisky euroskeptických stran jako projev odcizení a antipatie „evropských občanů“ vůči Unii. To je však zbytečné. Proč si raději nepřiznat „druhořadovost“ evropských voleb v analogii k regionálním a komunálním volbám? Proč si nepřiznat, že Evropský parlament je a měl by být orgánem kontrolním a vyvažovacím, ne reprezentantem „evropského suveréna“? Proč si nepřiznat, že evropské struktury jsou lidem vzdálenější než jejich vlastní, domácí?

Nízká volební účast a další uvedené jevy spíše než na demokratický deficit ukazují na to, že základním prostorem pro budování demokracie musí i nadále zůstat úroveň národního státu a legitimita Unie musí být i nadále odvozována v první řadě od členských států, reprezentujících své občany.

Ad (5) Politická soutěž

Britský politolog Simon Hix v rámci debaty o demokratickém deficitu EU akcentuje otázku fungování politické soutěže. Hix soustavně argumentuje, že Evropská unie ve své současné podobě opravdovou politickou soutěž neumožňuje. V rozhodovacím procesu EU je podle něho příliš mnoho aktérů, kteří mohou to které rozhodnutí zablokovat, a evropská politika tak dlouhodobě tíhne ke středu - k mírně regulovanému trhu a umírněnému monetaristickému makroekonomickému kursu. Tento politický kurs lze v systému četných veto-players těžko změnit a vychýlit se napravo či nalevo. Výsledkem je podle Hixe, že na úrovni EU je omezená politická soutěž, kde levicové strany nemohou jít do volebního klání s tím, že prosadí levicovou politiku, zatímco pravice nemůže prosadit svůj autentický program.

Zatímco Moravcsik si cení středové politiky EU, která je podle něho v zájmu naprosté většiny občanů37, Hix zdůrazňuje, že „demokracie znamená více než to, že prováděná politika je v zájmu občanů. Demokracie je také o možnosti voliče vybrat si mezi rivalitními skupinami elit, mezi soupeřícími kandidáty na politické vedení a rivalitními programy pro veřejnou politiku. Tato soutěž nejen umožňuje voličům odměňovat nebo trestat vůdce za jejich činnost, ale také podněcuje politickou debatu, inovace a změnu. Bez takové demokratické odpovědnosti jsou voliči nejen disenfranchised, ale veřejná politika stagnuje.“38 Omezená politická soutěž má podle Hixe za následek, že chybějí pobídky pro inovace v politice a nemůže být přistoupeno k řešení dlouhodobých strukturálních problémů evropské ekonomiky. Také voliči se stávají apatičtí a ztrácejí zájem o politiku, když si uvědomí, že jejich volba nebude mít vliv na základní směřování socioekonomické politiky Unie.

Hix dále argumentuje, že politika EU má mocný nepřímý dopad na procesy politické soutěže na úrovni členských států. Pravidla jednotného trhu upravující volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu omezují opce v regulaci mikroekonomiky, stejně jako hospodářská a měnová unie. Pakt růstu a stability a mnohostranný dohled nad makroekonomikou omezuje rozpočtové a fiskální politické opce.

Hix říká, že jediným řešením pro EU je politická soutěž a pravá demokratická odpovědnost politického vedení na evropské úrovni, nenabízí ale příliš konkrétní řešení. V jeho různých dílech nalezneme návrhy na například „nějakou formu většinové volby předsedy Komise a/nebo předsedy Rady“39 nebo návrh na zřízení funkce prezidenta EU, který by předsedal jak Evropské radě tak Komisi, popř. při zachování dvojího předsednictví zase navrhuje jasnější hierarchický vztah mezi těmito dvěma předsedy, přičemž významnější z úřadů by měl být volen demokratičtější metodou. Pro volbu jednotného prezidenta EU navrhoval volbu národními parlamenty s možností postupné evoluce směrem k přímé volbě občany.40 Jak vidno, tyto návrhy patří spíše do akademické debaty než do reálného světa.

Jestliže je dnes většina legislativy přijímána spolurozhodovací procedurou, je k přijetí aktu třeba návrh Komise a následné přijetí aktu Radou a Parlamentem. K tomu, aby se politický kurs výrazně vychýlil na jednu stranu, je třeba jednak, aby určitý politický proud získal většinu v Parlamentu, jednak aby ve stejnou dobu ve většině (a to kvalifikované, tedy s přihlédnutím k váze jednotlivých států) byly u moci vlády stejného politického zaměření, a dále aby byla jmenována stejně smýšlející Komise. To je v reálu velmi nepravděpodobné a s přibývajícím počtem států to platí tím spíše. Tak vzniká nutnost kompromisů, jejichž výsledkem je středová politika, kterou pravice často označuje jako za příliš levicovou a levice jako za příliš pravicovou či “neoliberální.”

Hix svým způsobem velmi dobře popisuje existující stav, s vývody však nelze souhlasit. Jestliže budeme vycházet z toho, že základnou pro demokratické rozhodování je úroveň státu a že by to tak mělo zůstat, vyplývá z toho, že by mělo být rozhodováno právě zde o co možná nejvíce klíčových socioekonomických otázkách. Politická soutěž by tedy měla probíhat zde. Hix má pravdu v tom, že tím, že o některých otázkách je rozhodováno na úrovni EU, je omezena domácí politická soutěž. To je ovšem cena, kterou je třeba zaplatit za vymoženosti prostoru volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu a za společnou měnu. Tuto cenu stojí za to platit, dokud ji vyvažují výhody, které z integrace plynou. Aby tato cena byla přiměřená, na úrovni Unie by mělo být rozhodováno jen to opravdu nezbytně nutné a účelné. Čím méně zásahů na úrovni EU a čím politicky neutrálnějších, tím lépe pro demokracii. Právě proto je dobře, pokud je politika EU politikou kompromisu. Mělo by jít o politiku, která bude co nejméně zatěžovat demokracie členských států tím, že bude snižovat prostor pro demokratickou volbu. Právě proto je rozhodovací proces, který omezuje výkyvy a generuje středovou politiku pro evropskou úroveň, tím nejvhodnějším.

Ač Hix nikde nepoužívá slovo “federální” a nepředstavuje konkrétní řešení, jeho argumentace je ve své podstatě federalistická. Je zřejmé, že jeho vize se nemohou naplnit jinak, než že Evropský parlament se stane legislativním orgánem se vším všudy, Komise exekutivou se vším všudy a Rada maximálně klasickou horní legislativní komorou. Ať už by měl být daný systém více parlamentní či prezidentskou demokracií, jisté je, že se rázem ocitáme ve Spojených státech evropských. Neomezená politická soutěž na evropské úrovni za takovou cenu je vylití vaničky i s dítětem.

Aniž bychom měli na politickou soutěž v EU tak přehnané nároky jako Hix, jsou zde jiné jevy, které vzbuzují důvodnější obavy. Evropská unie bývá někdy označována za instanci post-parlamentního vládnutí, kde nadnárodní lobby a zájmové skupiny nahrazují tradiční pole parlamentní demokracie. EU tak podle kritiků tíhne k “vládě organizací organizacím pro organizace”.41 Podobné stížnosti mají na mysli jediné, a sice, že Evropská unie tenduje ke korporativismu. Důkazy pravdivosti tohoto tvrzení najdeme v praxi evropských institucí, zejména Komise, v evropské legislativě i v programových dokumentech. Evropské instituce dávají programově zásadní prostor nejrůznějším zájmovým skupinám a lobby, které nazývá „organizovaná občanská společnost“. Přímo ilustrativním příkladem tohoto přístupu je Bílá kniha o evropském vládnutí z roku 2001. Tento dokument je přeplněn vyzdvihováním důležitosti zájmových skupin a propaguje jejich další ingerenci do rozhodovacího procesu. Naproti tomu politickým stranám coby základním institucím pro reprezentaci roztříštěných politických zájmů je v textu věnován minimální prostor, a to v podstatě jen jako jedněm ze zájmových skupin.42

3. Evropská ústava a demokratická legitimita

Laekenská deklarace z prosince 2001, která iniciovala svolání Konventu, určila témata, o kterých měl Konvent jednat. Většina těchto témat byla předjímána již starší Deklarací o budoucnosti EU, která byla připojena ke Smlouvě z Nice. Měl se zaměřit na následující problémy: (a) rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy; (b) dosažení větší míry demokracie, transparentnosti a přiblížení Evropské unie jejím občanům; (c) institucionální změny, zejména přesnější a účinnější nastavení vztahů mezi Radou, Evropským parlamentem a Evropskou komisí; (d) definovaní role Evropské unie v globálním politickém a ekonomickém prostředí; (e) zjednodušení politických nástrojů Evropské unie; (f) integrace (evropských) smluv do jednoho ústavního dokumentu.43 Je zřejmé, že většina těchto témat úzce souvisí s problémy demokratické legitimity Unie.

Podíváme-li se na ústavní smlouvu z hlediska otázky demokratické legitimity Unie, naskytne se nám rozporuplný obraz, ve kterém ovšem v konečném souhrnu převažují negativa.

Začněme nejprve s pozitivy, kterých bylo v návrhu obsaženo alespoň několik. (1) Ústavní smlouva počítala s rozdělením pravomocí Unie. V dnešní době existují značné nejasnosti o hranicích evropské integrace, spočívající zejména v otázce, do jak velkých detailů či hloubky může evropská integrace dosáhnout. Současné evropské smlouvy obsahují seznam cílů evropské integrace (např. čl. 2 a 3 Smlouvy o ES). Současné evropské právo také u jednotlivých politik podává detailnější výčet pravidel a aktivit pro chování evropských institucí. Výslovné rozdělení na pravomoci, které členské státy přenesly na EU úplně, a které pouze částečně, však současné evropské právo neobsahuje.44

Návrh ústavní smlouvy rozděloval kompetence EU na tři skupiny, již dříve v podobném duchu často předjímané v odborné literatuře. Taxativně by stanovila pravomoci (a) výlučné, v rámci kterých může opatření přijímat pouze Unie (členské státy jen v případě zmocnění evropským právem); (b) sdílené, kde může působit jak EU, tak členské státy; (c) oblasti, kde EU vykonává pouze podpůrné, koordinační a doplňkové aktivity.

(2) Ústavní smlouva dále počítala se zavedením přímého mechanismu zapojení národních parlamentů do přijímání evropského sekundárního práva. Protokol o úloze národních parlamentů v Evropské unii a Protokol o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality by garantovaly právo národních parlamentů dostávat s předstihem a přímo veškeré dokumenty relevantní pro příjímání sekundárního práva, včetně všech konzultačních dokumentů Evropské komise a jejího legislativního plánu. (3) Zapojením národních parlamentů měl být také ujasněn prozatím dosti vágní koncept principu subsidiarity. Pro kontrolu dodržování principů subsidiarity a proporcionality při přijímání sekundárního práva EU byl by zaveden zvláštní mechanismus kontroly, v rámci kterého by 1/3, resp. v určitých otázkách 1/4 hlasů parlamentních komor mohla zaujmout stanovisko, že legislativní návrh princip subsidiarity nebo proporcionality porušuje. Komise by pak „měla“ svůj návrh přehodnotit. Komise by však mohla u návrhu setrvat.

Ústavní smlouva by nově umožnila národním parlamentům a Výboru regionů (v případech, kdy je při přijímání normy konzultován) iniciovat přezkum již přijatého aktu Evropským soudním dvorem pro porušení subsidiarity.

(4) Ústavní smlouva také počítala s jistým zprůhledněním rozhodovací činnosti Rady. Zasedání Rady měla být rozdělena na legislativní a nelegislativní část. Toto rozdělení dosud chybí. V legislativních otázkách měla být do budoucna zasedání Rady veřejná.

Negativem je naproti tomu už (1) samo označení „Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu“ (v českém překladu „Smlouva o Ústavě pro Evropu“), přičemž „Smlouva zakládající“ je zpravidla ve všech jazykových mutacích psána písmem výrazně menším než Ústava pro Evropu. O smlouvě se během celé debaty otevřeně mluví jako o ústavě.

Pojem ústava je pevně spojen se státem a jeho ústavním systémem. I kdyby tedy ústavní smlouva byla jen rekodifikací současného primárního práva bez dalších změn, čímž není, lze jí vnímat jako další krok k evropské federaci. Tomu, že tak tento dokument může být vykládán, nasvědčují výroky čelných evropských politiků. Ač tak lze souhlasit s názorem, že Maastrichtská smlouva přinesla podstatně významnější krok k prohloubení evropské integrace, než je posun, k němuž dochází navrženou ústavní smlouvou (např. L. Tichý),45 z psychologického hlediska je použití termínu a struktury ústavy nešťastné.

(2) Ačkoli jsou v návrhu pravomoci rozčleněny, což je jistě samo o sobě pozitivní, vymezení pravomocí Unie je v kategorii sdílených pravomocí příliš obecné. V oblasti sdílených politik by mohla EU (v limitech daných třetí částí ústavní smlouvy) přijímat závazné právní normy, včetně harmonizace právních předpisů členských zemí. Členské státy by mohly být v této oblasti samostatně aktivní tehdy, pokud EU dosud své pravomoci nevyužila nebo výkon svých pravomocí ukončila. Sdílené pravomoci obsahovaly v návrhu ústavní smlouvy dlouhý katalog aktivit vymezených nadále velice obecně. Jde tak spíše o vymezení oblastí než přesných pravomocí. Principy subsidiarity a proporcionality nejsou garancí jasné dělby moci a hrází rozšiřování komunitární regulace. Ústavní smlouva by tak nepřinesla v tomto ohledu viditelné zlepšení oproti současnému stavu.

(3) Jakkoli bylo zastánci Ústavy stále opakováno, že ústava je v podstatě jen rekodifikací a zjednodušením stávajících smluv, faktem zůstává, že její přijetí by znamenalo rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou (ve více než třiceti případech), a to i ve velmi choulostivých oblastech spadajících doposud do tzv. třetího pilíře (spolupráce v trestních věcech vnitra a justice). Navíc otvírala možnosti dalšímu snadnějšímu přesunu překlenovací doložkou (passerelle) a rozšířením záběru tzv. doložky flexibility. Tím by se usnadnil přechod k většinovému hlasování i k rozšiřování pravomocí evropských institucí bez nutnosti klasické procedury přijímání smluv.

Zamítnutí giscardovské ústavy není pro evropskou integraci žádnou tragédií, která by ji vrhla o desetiletí zpět, jak mnozí v prvních momentech označovali. Zamítnutí až příliš uspěchaného a zároveň přehnaně ambiciózního projektu, který byl dalším nakročením ke Spojeným státům evropským, je pro evropskou demokracii dobrou zprávou. Dává evropským národům šanci dál a dál a bez zbytečného spěchu hledat ideální formy vzájemné spolupráce, dává prostor spontánnímu vývoji namísto vývoje umělého.

Závěr

Postupně jsme se věnovali nejčastějším výtkám vůči demokratické legitimitě EU, a ve většině případů jsme jim dali za pravdu, co do existence a základního popisu kritizovaných jevů. Právě tak jsme ale odmítli většinu soudů o demokratickém deficitu, které citovaní autoři z těchto jevů vyvozují.

Výtky z federalistického tábora v podstatě vycházejí ze srovnávání Evropské unie se státem. Ve státě by faktory jako dominantní postavení exekutivy, parlament s omezeným okruhem přesně definovaných pravomocí, slabá volební účast v parlamentních volbách, omezená politická soutěž a rozhodovací systém omezující výkyvy napravo či nalevo, jeden každý, natož pak vyskytující se kumulativně, musely vzbuzovat oprávněné obavy o demokratičnost systému. – Evropská unie však není státem, ale specifickým společenstvím států, útvarem sui generis, jehož složitá struktura je kombinací mezivládních a nadnárodních prvků v rozhodovacím procesu. Kombinuje prvky mezinárodní organizace a federace. Vliv občanů členských států na tento rozhodovací proces je logicky mnohem výrazněji nepřímý, zprostředkovávaný, než je tomu na úrovni států. Jsou to členské státy, reprezentované svými vládami, které jsou hlavním zdrojem demokratické legitimity EU.

Nelze souhlasit ani s přístupem euroskeptiků, kteří vyvozují z neexistence evropského dému v podstatě nemožnost demokratičnosti jiné než klasické mezivládní spolupráce. Evropský rozměr rozhodování je v dnešní době neodmyslitelnou součástí systému víceúrovňové vlády, stejně jako rozhodování na úrovni regionální či obecní. Stejně jako pro rozhodování na nižších úrovních než je stát, i na úrovni evropské je podmínkou spíše existence společných zájmů a problémů a vůle společně je řešit. Neexistence evropského lidu a fakt, že národy členských států nadále chtějí být dobrými sousedy a ne „spolubydlícími“, je argumentem pro to, aby EU zůstala společenstvím států, a nesnažila se být něčím jiným, po čem ve společnosti neexistuje prakticky žádná poptávka. Je proto třeba odmítnout ne integraci na komunitární bázi jako takovou, ale integraci, která by šla směrem sjednocování daňových, sociálních, penzijních a dalších systémů a mířila tak k federaci neboli “superstátu”.

Evropská unie nebude mít problém se svou demokratickou legitimitou, dokud bude základním prostorem pro rozvíjení politické soutěže a těžištěm rozhodování národní stát coby přirozená, homogenní, sociálně soudržná, základní organizační jednotka. Na evropské úrovni by měly být řešeny ty otázky, které přesahují možnosti států a které představují společné problémy. Vzdalování rozhodování od občanů je jinak třeba považovat za negativní a demokraticky nelegitimní.

Úlohou Evropské unie je být otevřeným společenstvím spřátelených, intenzivně spolupracujících nezávislých států jako dobrých sousedů. Naopak by neměla mít za cíl umělé vytváření evropského politického národa a evropské federace.

Tomáš Břicháček

Autor je studentem Fakulty sociálních věd UK, oboru Evropská studia (2. ročník) a Právnické fakulty UK (4. ročník)

Práce do soutěže „Přemýšlejme o Evropě a její budoucnosti“, 2005


Poznámky z textu


1 Avbelj M.: Can the New European Constitution Remedy the EU "Democratic Deficit"?, 2005 (web viz seznam literatury); rozsudky Van Gend en Loos (26/62), Costa (6/64)
2Weiler, J.H.H.: Demos, Telos and the German Maastricht Decision, 1995 (web viz seznam literatury)
3Michael J. Baun, An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration. Oxford (1996), str. 86.
4Williams, S.: Sovereignty and Accountability in the European Community, in Keohane, R. O., Hoffmann, S. (ed.): The New European Community, Westview Press (1991),( str. 155-176), str. 162
5Köchler, H.: Decision making procedures of the European Institutions and democratic legitimacy. How can democratic citizenship be exercised on the transnational level? (web viz seznam literatury)
6Weiler, J.H.H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
7Köchler, H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
8Svein S. Andersen and Tom R. Burns, The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance, in: Andersen, S.S., Eliassen, K.A.: The European Union: How Democratic Is It? London (1996), p. 227
9Weiler, J.H.H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
10Bílá kniha o evropském vládnutí, 2001, Com (2001) 428 final
11Avbelj M.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
12Moravcsik, A.: Is there a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis str. 14 (web viz seznam literatury)
13Waever, O.: The EU as a security actor. Reflection from a pessimistic constructivist on post-sovereign security order, 2000, citován in: Šedivý, J.: Střet identit. USA a Evropa po 11. září, in: Mezinárodní vztahy 4/2002 (str.5-25)
14Moravcsik, A.: In Defense of the “Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union, str. 15-16 (web viz seznam literatury)
15Moravcsik, A.: Is there a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, str. 14 (web viz seznam literatury)
16Mancini, G.F.: Europe: The Case for Statehood, 1997; Köchler, H.: cit. Dílo (weby viz seznam literatury)
17Köchler, H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
18Köchler, H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
19Král, D.: Institucionální změny v návrhu ústavní smlouvy in Král, D., Pítrová, L., Šlosarčík, I.: Smlouva zakládající ústavu pro Evropu – Komentář, Praha (2004), str. 29
20Fiala, P., Pitrová, M.: Evropská unie, Brno (2003)
21Moravcsik, A.: In Defense of the “Democratic Deficit”..., str. 3-9
22Nechme stranou separatistická hnutí, která jsou v podstatě zárodky politických národů. V EU jsou víceméně okrajovým jevem.
23Ottolenghi, E.: Can Europe Do Away with Nationalism?, 2005 (web viz seznam literatury)
24Bělohradský, V.: Evropa hybridů a třetích cest, 2001, (web viz seznam literatury)
25Ash, T.G.: United We Fall, (web viz seznam literatury)
26Karlsson, I.: How to define the European identity today and in the future?, in Jansen, T.: Reflections on European Identity, 1999, str. 70 (web viz seznam literatury)
27Jansen, T.: European Identity and /or the Identity of the European Union, in Jansen, T.: Reflections on European Identity, 1999, str. 31(web viz seznam literatury)
28např. Cash, B., Undemocratic Europe in The European Journal, vol.8, no 7/2001, str. 2 2001
29např. Klaus, V.: 10 let od Maastrichtu, 2001, in Klaus, V.: Evropa Václava Klause, Praha (2005)
30Karlsson, I.: cit. dílo, str. 29-35
31Köchler, H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
32Ottolenghi, E.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
33Ottolenghi, E.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
34Hix, S.: The End of Democracy in Europe? 2003, (web viz seznam literatury)
35tamtéž; Weiler, J.H.H.: cit. dílo (web viz seznam literatury)
36http://www.scb.se/templates/tableOrChart____104597.asp (Totéž platí až na pár výjimek o účasti v jednotlivých zemích.)
37Moravcsik, A.: In Defense of the “Democratic Deficit”...
38Hix, S.: The End of Democracy in Europe? (web viz seznam literatury)
39tamtéž
40Hix, S. Why the EU Should Have a Single President, and How She Should be Elected (web viz seznam literatury)
41Andersen S.S., Burns T.R.: The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance (1996), str. 226-229
42Bílá kniha o evropském vládnutí, 2001, COM (2001) 428 final
43Laekenská deklarace; Král, D.: cit. dílo, str. 35-40
44Král, D.: cit. dílo, str. 35-40
45Tichý, L.: Členské země jsou pány smlouvy, (web viz seznam literatury)

Seznam literatury

Andersen, S.S., Burns, T.R.: The European Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post-parliamentary Governance, in: Andersen, S.S., Eliassen, K.A. (ed.): The European Union: How Democratic Is It?, 1996

Ash, T.G.: United We Fall, www.hooverdigest.org/004/ash.html

Avbelj M.: Can the New European Constitution Remedy the EU "Democratic Deficit"?, 2005 http://www.eumap.org/journal/features/2005/demodef/avbelj/

Baun M. J.: An Imperfect Union. The Maastricht Treaty and the New Politics of European Integration, 1996, str. 86

Bělohradský, V.: Evropa hybridů a třetích cest, 2001, http://www.multiweb.cz/hawkmoon/eurohybrid.htm

Cash, B., Undemocratic Europe in The European Journal, vol.8, no 7/2001, str. 2 2001

Fiala, P., Pitrová, M.: Evropská unie, Brno (2003)

Hix, S.: The End of Democracy in Europe?, http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Hix-End_of_Democracy_in_Europe.pdf

Hix, S.: Why the EU Should Have a Single President, and How She Should be Elected http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Why%20the%20EU%20Should%20Have%20a%20Single%20President.pdf

Jansen, T.: European Identity and /or the Identity of the European Union, in Jansen, T.: Reflections on European Identity, 1999, http://europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/european_identity_en.pdf

Karlsson, I.: How to define the European identity today and in the future?, in Jansen, T.: Reflections on European Identity, 1999, http://europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/european_identity_en.pdf

Klaus, V.: 10 let od Maastrichtu, 2001 in Klaus, V.: Evropa Václava Klause, Praha (2005)

Köchler, H.: Decision making procedures of the European Institutions and democratic legitimacy. How can democratic citizenship be exercised on the transnational level? http://www.coe.int/T/E/Cultural_Co-operation/education/E.D.C/Documents_and_publications/ By_subject/Participation/092_decision_making.asp

Král, D.: Institucionální změny v návrhu ústavní smlouvy in Král, D., Pítrová, L., Šlosarčík, I.: Smlouva zakládající ústavu pro Evropu – Komentář, Praha (2004)

Mancini, G.F.: Europe: The Case for Statehood, 1997, http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/98/98-6--I-2.html

Moravcsik, A.: Is there a ‘Democratic Deficit’ in World Politics? A Framework for Analysis, 2004 http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/framework.pdf

Moravcsik, A.: In Defense of the “Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union, 2001 http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/Moravcsik92.pdf

Ottolenghi, E.: Can Europe Do Away with Nationalism?, 2005 http://www.aei.org/publications/pubID.22572,filter.all/pub_detail.asp

Steinberg, P.: Governance und Parteien – Politisierung als Möglichkeit größerer bürgerschaftlicher Identifikation ein Kommentar zum Weißbuch Europäisches Regieren http://econpapers.repec.org/paper/erpjeanmo/p0031.htm

Tichý, L.: Členské země jsou pány smlouvy, http://ekonom.ihned.cz/1-10000705-16087900-400000_d-a8

Waever, O.: The EU as a security actor. Reflection from a pessimistic constructivist on post-sovereign security order, 2000, citován in: Šedivý, J.: Střet identit. USA a Evropa po 11. září, in: Mezinárodní vztahy 4/2002 (str.5-25)

Williams, S.: Sovereignty and Accountability in the European Community in: Keohane, R. O., Hoffmann, S. (ed.): The New European Community, 1991 (str. 155-176)

Dokumenty EU:

Bílá kniha o evropském vládnutí, 2001, Com (2001) 428 final, oficiální český překlad http://wtd.vlada.cz/files/urad/sor/Evropske_vladnuti_bila_kniha.pdf

Laekenská deklarace, 2001, http://www.euconvention.be/static/LaekenDeclaration.asp

8938 čtenářů | 
HodnoceníHodnoceníHodnoceníHodnoceníHodnocení
Tisknout článek Poslat článek e-mailem
Vaše hodnocení: 

Zde můžete nastavit své hodnocení

Podpořte nás
Čtěte také

euPortal.cz

Konspirační teorie o spiknutí globalistů? Ne, to je konspirační praxe! George Soros přiznal, že podpořil převrat na Ukrajině. Financoval i Čaputovou Piráti napojení na Sorose. Opět tím potvrdili, že pracují pro neomarxistickou sluníčkářskou revoluci a pro globalistyHoror: Holanďanka s demenciou podstúpila eutanáziu proti svojej vôli. Lekárka oslobodenáImigrantské „děti" hromadně znásilnily 14-letou dívku. Inspirace pro "sirotky" Šojdrové?Každý, chudý i bohatý, může díky sluníčkářům a islamizaci přijít o vše…

euServer.cz

Pro koho to čučkař Koudelka z BISu vlastně pracuje? Ostatně soudím, že NATO i EU musí být námi opuštěnyUž jste viděli, jak se ztrapnila Vášáryová? Blaha rozdrtil video americké ambasády o 17. listopadu

ePortal.cz

17. listopad 1939 a 1989 - pěstování kultu osobnosti Václava HavlaPokud bude Česká televize nadále vysílat podobné propagandistické paskvily jako s Václavem Moravcem, Rychetským a Čaputovou, poženou je lidé svinským krokem

Eurabia.cz

Ilegálové demonstovali za legalizaci svého pobytu v EvropěImigrantské „děti“ na úkor tuzemských

FreeGlobe.cz

Chtějí zrušit výuku hymny na základních školáchVeganství zachrání naši planetu, tvrdí slavný závodník formule 1. Dostal pádné odpovědi od svých kolegů (+ foto)

Nezdravi.cz

Co je podstatou stárnutí? Je to cílená autodestrukce? Proč se to vyvinulo? Jak ho zpomalit, anti-aging? Tímto si můžete prodloužit životVeganka tvrdí, vejce jsou pro vaše zdraví horší než kouření. Takto to prý zjistila

eOdborar.cz

Výsledek snahy EU zničit průmysl slaví úspěch. V českých firmách začalo masové propouštěníŠvédští policisté neumí číst a psát. Výsledek inkluze a úpadku vzdělání ....

ParlamentniListy.cz

Letná: Vyfoť se se svým politikem. Byla tam celá opozice. A Drahoš pěl hymnu na VIDEOTy p*čo! Bahno. Fiasko. Dohra Letné. Konvička a další v ráži. A Ovčáček přišel s jednoduchým vzkazem
Články autora
Doporučujeme
PLATFORMA PRO ZACHOVÁNÍ EVROPSKÝCH HODNOT

Byli jsme i před unií, budeme i po ní. Boj za samostatnost našeho státu bude probíhat i po Lisabonu

dixienet.org

Rádio Dixie

Václav Klaus

Mladá pravice

D.O.S.T.

Pat Buchanan

Ron Paul

Eretz.cz - zpravodajství z Izraele

Československo 2008 tour
Přihlášení uživatele
Jméno:
Heslo:

RSS feed Zasílání upozornění